演講日期：2022年4月27日
發佈日期：2022年8月31日
講者：毛國瑞 （美國科羅拉多州立大學社會學系副教授）
紀錄人：李佳諭（國立清華大學社會學研究所碩士生）

        清大社會所與當代中國研究中心於 2022 年 4 月邀請科羅拉多州立大學社會 系副教授毛國瑞博士至本校進行演講，透過對於中國草原環境治理的研究，  探討在全球氣候變遷的背景下日益嚴重的環境問題，威權治理體制如何影響其  地域內的自然資源分配以及社會經濟發展。毛國瑞博士指出，中國現行自然資源監管模式無法涵蓋生態的多元相貌，造成中國生態補償機制具有局限，以及機制上的漏洞，更造成地區之間經濟機會分配不均、環境危害與風險不平等的分配、對於弱勢人口的經濟權益剝削等問題。

環境治理在中國
        環境治理指的是一種研究管理自然的控制形式，關乎到社會、國家、人民與環境等多重面向，而由於中國國家體制的特殊性，環境治理在中國亦有許多獨特的面貌¹。根據西方學界提出的威權環境主義²假說，認為因民主國家無法克服自身體制內的利益衝突，當資源匱乏時，政府職能將因為社會失序的狀況更加被弱化，因此施行威權主義的國家應較其他西方民主國家更有能力透過對個人權益以及資本參與的管制，將環境政策的制定與執行控制在專業官僚的掌控之下，藉此面對全球氣候變遷的治理挑戰。而中國政府在近年，也的確顯現出對生態環境的重視³，投入約8779 億元用於生態保護修復，並且運用國家部委與專家學者討論的三條劃定工作方針：完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，旨在全面提升中國生態系統品質與穩定性。
        然而，中國腹地廣大，生態區廣泛、變異性強，本身就具集中管理上的不易，同時必須面對增加產值及維持公平、執政的合理性、短期執行結果和長期政策目標的平衡、地方和中央政府之能力與目標的差異等問題，導致中國的環境治理長期面臨自然資源商品化、標準化與社會性的兩難、中央—地方困局等許多困境。
        毛國瑞老師從2009年開始長期關注中國西北地方水資源利用，沙漠化防治，以及環境保護議題。此次報告的案例來自於他的研究團隊對於內蒙古自治區草原保護專案的調查，除了與當地牧民進行多輪深度訪談，，並佐以政府檔、官方統計資料和媒體報導，試圖探討在中國威權體制對於環境治理的影響，更  嘗試進一步解答這樣的「中國案例」將如何回過頭重新建構既有的環境國家理論。

進入草原—「草場承包制」的失敗
        大草原時代的內蒙古雖缺乏管理，亦多有環境破壞的情形，但透過自然形成的資源配置與社群互助模式，往往能達到生態平衡，因此並未造成全面性的生態危機。直到 1980 年代牧區生產體制改革開放後，內蒙古開始大量無序放牧。草場資源過度利用的情況使得草原沒有足夠的恢復期，草場迅速退化，甚至出現沙漠化情形，最終導致了公地悲劇。於是，中國政府於  1990 年代開始實施「草場承包制」，將草場的所有權落實到「嘎查」（蒙古語中所指一種內蒙古自治區特有的一種最小的自治單位）之上，而使用權責歸屬到戶。
        然而，草場承包制雖付出政府投入的高經濟成本與牧民生產生活方式轉變的高社會成本，卻並未達到預期的效果，相反的，甚至造成部分地區因地方規範失能、草場利用衝突增加而造成生態系統被嚴重破壞。實際上，草場承包並不適用於當地特殊的生態系統，市場導向及僵硬的管理模式，與乾旱區多變的生態形式並不相符。而政策上為了劃分草場所使用的圍欄，更改變了牧民的生活方式：畜群不能再像從前一般逐水草而居，封育、禁牧、輪牧、休牧的時間被規定，使得發生問題時，社群互助網路無法給予協助，亦加強了當地經濟生態的脆弱性，導致貧富分化、工作力商品化、社會網路的破碎化等問題越來越嚴重。

科學的治理？「退牧還草」、「禁牧區」與「草原補獎」
        為改善草原生態問題，中國政府於 2002 年開始，結合生態學知識，推動數 項環境治理計畫，並且累計投入數百億人民幣（元），希望恢復內蒙古草原地區之  生態調節功能、產品提供功能與人居保障功能。政府預算中，除相關的開銷外，亦編列了大量的「草原生態修復治理補助」與「草畜平衡獎勵」金，透過補助、獎 勵與懲罰機制管控當地環境。
        然而，透過訪談數據，卻可以發現，在2002年開始施行「退牧還草」以及之後草原補獎政策下，部分牧民被迫放棄畜牧工作到移居點生活，中國政府雖安排了補貼的相關措施，卻無法實質上改善這些「生態移民」的生活：售出牲畜的資金在城市用罄以後，牧民因為缺乏其他工作技能，只能在城市從事勞苦工作。那些被禁止落戶的退牧地區，則面臨人口流失、勞動力不足等問題，小型家庭牧場無法繼續生存，漸漸地僅存規模經濟模式的農牧場留在當地。在 2011年後執行的「禁牧區」及「草畜平衡」政策，則未考慮到草原載畜量的問題，禁牧補償與植草獎勵間，亦未取得生態上的平衡，也缺乏足夠的應變空間，導致植被類型劇烈變化，灌木老化，草場資源更無法順利復原。
       在毛國瑞教授團隊的調查研究中，無論是禁牧戶還是草畜平衡戶，都反應了補貼金額遠無法彌補規定所造成的損失問題。於是在缺乏監督的情況下，減畜不但沒有被成功執行，反而有牲口增加的情況發生；飼養較少牲畜的個別戶，也開始將草場出租給其他大戶，不僅造成當地對於土地的爭搶與衝突不斷，也使得草場被更加過度利用。
        實際上，政策與執行之間的偏差，一直是中國環境治理面臨的主要問題，相關執法、監察人員因公行私的狀況屢見不鮮，再加上內蒙古地區腹地廣大，光是一個小「嘎查」就有 30 至 50 萬畝草場，大「嘎查」更可能大至 200 萬畝，又有地形複雜、交通不便等問題，管護員能監督的範圍與效果更是十分有限；於發放獎勵與政策溝通問題上，亦缺乏完整的配套措施，最終導致監管機制形同虛設，作用嚴重受限。

小結：中國環境治理下的「生態價值」變調
        中國內蒙古草原地區的環境治理為何失效？毛國瑞教授從生態價值的視角解釋，認為在威權統治體系與發展政策下，政府獨佔了生態的價值界定權，並且尊國家經濟利益為治理的最大目標，導致環境價值在中國變現成為一種產業發展下的經濟籌碼。同時，政府得以透過界定何種行為對環境有害、何種行為無害的對不同經濟社會行為施以差異化的影響，並重新安排資本主義社會關係，
達到控制生態資源之目的。
        當國家力量深入邊疆地區，環境治理的意義似乎不再只流於表面，而更有威權政府權力與新自由資本主義向外擴張的隱含。公權力的介入，不僅改變當地居民的生活，造成衝突及資源不平等的強化與再制，政策—執行偏差、，集約化發展模式得以透過政策優勢取得利益，，導致農牧民的利益受到嚴重擠壓。
        面對內蒙古草原地區的生態困局，毛國瑞教授將希望寄放於公正轉型（just transition）⁴的概念中，期待在未來，能看見草原地區發展出一套可協調社會並持續發展的社會政治制度與消費模式，達到國家機構與自主公共問責機制互相制衡的願景。於演講中，毛國瑞教授也表示希望透過研究指出當地農牧民生活的困境，能吸引更多人對遠方的關懷，讓當地農牧民能在得到應有的經濟、文化、教育福祉的情況下，同時也能保有其對傳統文化、社區發展甚至個人對自然資源使用的選擇權與主導權。
 

附錄：中國研究作為一種志業
        在演講的最後，毛國瑞教授亦從自身的生命經驗出發，提供清大社會所中國研究學程的學生在現今情勢下從事中國研究的可能途徑。
        毛國瑞教授分享，自國際情勢不斷變化以來，研究中國看似變得越來越具  挑戰性，嚴密的審查與管制系統，使得進入中國田野受到許多限制。但他也提  醒在場所有學生，科技的發展與資訊的流通，帶給中國研究許多進入田野之外  的研究選擇，從事資本流動、組織變化與制度變遷之研究變得更加可能，同時，
「中國因素」的影響遍及全球，於中國以外的地區也能輕易觀察，全球治理機制與海外擴張，也更具研究的價值。
        作為長期在美國生活的華人，毛國瑞教授自述在初接觸中國社會文化時，除了錯愕不解以外，更體會到一種「朦朧的相似」感，這些複雜的感受，使他在本能的排斥與批判反應後，卻又生出許多好奇。對毛國瑞教授而言，從事中國研究就如同其他的社會學研究一樣，都是一個瞭解自身與他人的過程，透過理同明異，不斷重新體會到社會架構對於生命歷程的影響，於他而言，這樣的追求不僅限於學術上，更多了許多與生命展延切實相關的意義。

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1 中國自 1998 年起，為解決原有模式及環境、社會安定的問題，開始集中化的環境治理模式，並成為威權環境主義的代表。
2 Bruce Gilley,2012,Authoritarian environmentalism and China's response to climate change.
Environmental Politics 21(2):288
3 詳見 2018 年中國憲法條文：「取代工業文明成爲人類發展的新道路—經濟建設是根本，政治建設是保證，文化建設是靈魂，社會建設是條件，生態文明是基礎。」
4 達到於發展中「可持續的生產和消費模式」和「與收入、教育、社會和經濟相關的高水平人類福祉」的結合，詳見 Mark Swilling, Josephine Musango & Jeremy Wakeford,2015,Developmental States and Sustainability Transitions: Prospects of a Just Transition in South Africa, Journal of
Environmental Policy & Planning, DOI: 10.1080/1523908X.2015.1107716