演講日期：2022年12月22日
發佈日期：2023年6月5日
講者：Eli Friedman （Chair of the Department of International and Comparative Labor at Cornell University  美國康乃爾大學國際與比較勞工研究系系主任）
紀錄人：丁允中（中央研究院社會學研究所博士後研究）

        Eli Friedman（傅青山）教授再次訪台，分享新書《人的城鎮化：中國城市發展、勞動市場與學校的政治學》（The Urbanization of People: The Politics of Development, Labor Markets, and Schooling in the Chinese City）內容，本次演講著重於書中第二章及第四章的部分經驗資料，討論國家政策對農民工家庭生活機會的影響。
        Friedman的田野以中國北京為核心，同時強調在地都市化過程和全球化動力有密不可分的關係，著重於移工（migrant workers）而非國際移民，也就是中國境內由鄉村到大都市工作的農民工；當這些農民工到達城市時，由於戶口制度的限制，在各項社會服務上受到差別待遇而成為次等公民。書中特別針對大城市中的農民工子女學校，他們因為戶口的限制，被排除於當地的公立學校之外，因此農民工子女學校皆為私人辦學，招收沒有城市戶口的非本地兒童，絕大多數為經濟弱勢、勞動階級子女，學校也相對缺乏資源。
        以學校作為了解都市化與不平等的主要研究對象，是因為學校是「社會再生產（social reproduction）」的主要場所。社會再生產本身有雙重意義，一方面指勞動力再生產所涉及的食衣住行等活動與空間，另一方面則是Bourdieu式的再生產，強調社會與經濟不平等的代間再製；因此，考察中國巨型都市農民工子女的教育機會，也是探究都市底層階級（urban underclass）形成過程。

人的城鎮化，口號與現實
        2010年代，雖然有城鎮化政策的宣傳，但北京市政府使用政策工具與官僚程序漸次剝奪農民工子女的教育管道。在2013~2014年間，中國政府也開始有所謂「人的城鎮化」討論，即Friedman書名所揭櫫之概念。中國政府希望調整都會地區及其周邊人口，但政策提出的「城鎮化」卻有著雙重意涵：一方面，指涉的當然是資本的都市化，強化以城市為核心的經濟發展；另一方面，則是勞動的都市化，旨在創造前所未有的全國勞動市場。然而，雖然勞動的都市化涉及「人」的社會生活與社會再生產，農民工卻非完全「都市化」的，其社會公民身分也受到城市及相關規定中既有結構的影響。
        從1950年代執行戶口制度以來，中共政府一直致力於使人們遠離都市。在市場改革期間，城市歡迎勞動人口，但並不樂見他們就此定居於都市。為何中國中央政府會忽然在2014年提出城鎮化政策？一個重要的原因在於尋求經濟的再平衡，其間的關鍵面向在於國內消費。相較於亞洲與全球，中國的國內消費能力相對低落，在改革開放的發展過程中，消費對GDP的貢獻也劇烈下降。早在2000年代，執政者就已認知需要增加國內消費，且視其為具有優先性的政治課題，但長久以來卻未能達成目標。總體而言，中國極端依賴歐美外銷市場。人的城鎮化的政策思考是：有越多人口都市化、有越多都市生活風格的消費，就可以依靠北京或上海的商品消費，而非依靠紐約或巴黎。
為此，中國政府在2014年提出「國家新型城鎮化」，有人認為這會是「戶口」制度的終結，實則不然；這雖然是中共史上第一次政府積極鼓勵人們往都市移動，但卻無意放棄戶籍制度或對移民的管理。同時，中國政府也為北京市的人口成長劃下紅線，設定為2,300萬人。雖然過去數十年中北京人口數次超過之前劃設的界線，但這次官方態度似乎更為堅定。上海的紅線定於2,500萬人。這種規定和「國家新型城鎮化」的政策並不完全矛盾；新型城鎮化的計畫中對不同類型城市有不同的功能設計，對較大都市有較嚴格的人口成長控制，對較小城市的戶口管制則較為鬆動。

巨型城市的人口及時管理
        Friedman也由此提出他的研究問題：首先，巨型都市（megacities）如何管理其人口？尤其是這些都市仍需要龐大的勞動人口；其次，非在地戶口的人口如何取得教育資源和途徑？最後，調處這些社會經濟不平等的手段為何？Friedman指出，中國的巨型城市為了應付與其他全球城市的激烈競爭，運用類似"Just-in-time"（JIT）的生產管理模式。勞動人口因為其戶口不具有完整的公民權利，面臨日漸增加的生存壓力，各級政府又以教育作為控制人口成長的主要政策工具，結果造就了Friedman所稱的「反向福利國家」（inverted welfare state）狀況，公共資源被導向補貼最不需要的群體，延伸、加重了社會與經濟的不平等。
        Friedman的田野調查地點以北京為主，並擴及廣州、成都、貴陽等地，。他的研究問題著重於巨型都市如何管理人口流動、哪些人口如何在都市化下成為勞動力。中國都市化過程採用了類似JIT的政策邏輯，JIT生產源自戰後日本豐田汽車生產系統；巨型都市對待勞動力的方式，就類似JIT生產方式看待汽車零件的方式。以2014「國家新型城鎮化」計畫為例，中國政府為不同類型的都市設定不同功能，有中心城市、衛星城鎮，同時也有「低端人口」所在的低端位置、小城鎮、鄉村地區。巨型都市致力於「最適化」其人口結構，以增強經濟升級能力，應付全球經濟競爭；此外，在高齡化社會中，也需要農民工勞動力支持市區經濟。由於都市化需要勞動力進行建設，因此依據JIT邏輯引進某些類型人口，而排除其他某些人口。

教育公共財的反向福利國家
        這種都市化形成了Friedman所謂的「反向福利國家」。能否取得完整的公民身分權利，取決於是否有「戶口」；至於要取得巨型都市戶口，端視積分（points）高低（「積分入戶」）。第一項關鍵在於勞動市場價值，例如是否具有能配合都市工業化轉型的職業技術、適應高度競爭環境的能力，以此確保人力資源能符合首都地區對服務的需求。積分也包括勞動契約和高學歷，某些都市會對特定技術能力計分；一般說來不會接受45歲以上者，因為預期可工作年數較短。第二項重點是擁有房產，租賃的積分較低，如果住在臨時屋或非正式住屋，例如住在宿舍的農民工，則完全沒有分數。第三是對在地稅基的貢獻度，以北京為例，市政府要求繳交在地社會保險金，而在其他城市，若能繳納各種不同類型地方稅金、達到額度，也可獲得積分。第四則是「政治成分正確」（political correctness），例如沒有違法紀錄、沒有違反計劃生育政策、或者生育數符合要求等等。總而言之，這不只是社會排除（exclusion），也是地方政府可以用來納入（inclusion）符合其需要的人力資源的政策工具。例如，台灣人比中國各地區人口更易獲得都市地區的公共服務機會。
        對一般非在地人來說，鮮少有人能取得戶口；取得教育資源的途徑與獲得戶口的條件和情境相仿；城市間與區域間的差異也甚大。以北京的非在地人口為例，外來工作者要讓子女進入公立學校上學，需要滿足五項條件：一、要有勞動合同、契約，二、社會保險，三、租屋的居住證明，四、原來戶口所在地（沒有超生等違反政策、法律）的證明，五、親子關係證明文件。許多非在地戶口工作者住在「城中村」（urban villages），是所謂的非正式住屋，沒有合法的租賃證明。除此之外，這些要求中含有許多武斷的成分，例如對社會保險的要求可能是一年、三年或五年不等，各城區中對於租屋品質、就業的認定也有所不同。

對農民工子女教育的集中化剝奪
        總之，教育供給成為缺乏良善管制的自由市場，而農民工子女學校形成Friedman所謂的「集中化剝削」（concentrated deprivation）。中國多數人認知到大都市有較好的服務供給，中國都市規模與人均教育支出兩者間也有顯著的正向關聯。反向福利國家加強了區域間的經濟不平等，大城市挹注於教育的資源，比小型城市更多。
Friedman也關注個體如何應對相關的官僚體制安排，以及如何在反向福利國家體制下生存。Friedman首先談到農民工子女在教育體系裡的非正式性（informality）和脆弱性（vulnerability），以「個體戶」的困境為例，由於缺乏固定的工作契約和合同，沒有「正式」（formal）的職務，因此缺乏社會保險，兩者都導致不符合當地教育體系對其子女入學公立學校的要求。由此可以看出弔詭之處：移民投入非正式性經濟活動而有較高的報酬，但卻導致子女難以進入正式教育體系，降低其社會流動的可能性，最後迫使他們必須遠離、遷出都市地區。舉例來看，2017年加保城鎮養老金保險的農民工是22%、工傷保險27%、失業保險僅17%，社會保險覆蓋率低落。許多農民工居住於租金低廉的「城中村」，這些住屋幾乎都是非正式的，並沒有合法（合乎規定）的租約，也因此不為公立學校接受。有些租賃沒有上稅，因為是未申報的自建屋，農民工父母為了取得繳稅憑證，必須至稅務機關幫房東繳納原本不需要繳的稅以取得租稅憑證。
        城市政權迫使移工無法長期留在當地，移工子女的未來也被定著在鄉村地區——公共服務和教育資源嚴重不足、缺陷的勞動市場——影響其社會流動的可能性。這些壓力造成農民工及其子女的雙重焦慮。Friedman從學校教師訪談得知，農民工認為留在都市與否對子女未來影響甚大，因此想方設法要留在大城市裡。例如，北京市拆遷學校，迫使師生必須離開城市或是找到新學校收留；即使少數優勢農民工子女能重新安置，卻迫使父母遷居或調整生活。其中當然也有父母本身所受的教育有限，對子女教育未能提供實質協助；國家也沒有任何舉措干涉由市場造成的教育不平等；進行勞動力的社會再生產（social reproduction）的責任就由家庭轉嫁至老師身上，包括情緒勞動、指導學生、醫療關懷，甚至金錢上的協助，成為Friedman所謂「再生產的避震器」（reproductive shock absorbers）。
        Friedman在結論處比較中國不同區域與跨國歷史經驗，指出北京是戶籍系統的頂點（apex），其他巨型城市可見到類似的動態，也可發現不同「功能」都市間在人口管理制度（population management regimes）上的差別；中國的人口都市化採用JIT模式，高端城市搭配高端人口、低端城市搭配低端人口；藉由各種評估來定位特定類型人群對城市的價值，加劇不平等；最後導致所謂的反向福利國家，勞動階級移民被鎖定在危殆的（precarious）社會福利與勞動市場，或者面對被當地政府驅逐的威脅。各地如深圳工人的抗議事件，足證情形的嚴重性；但就城市政府當局而言，並不希望有非當地人口來分散資源。Friedman也嘗試將中國與其他帝國的人口管理制度進行比較，指出其他帝國多是對外擴張侵略，中國則是針對自身人口「內部殖民」。

台灣大學社會學系何明修教授在接續的評論中提到，在閱讀中可以進行Foucauldian的biopolitics概念式延伸，並且另提出四點討論：
第一，關於人口素質過剩人口的意識形態或論述，例如低端人口來自於較差「素質」，過剩人口不正是資本主義所需的嗎？
第二，Polanyi批判市場自我規律的迷思，在西方資本主義發展中，我們也可以看到都市化的問題經常是由自由市場驅動，如仕紳化（gentrification）；但在Friedman的著作中，我們可以看見在對低端人口的排除中，國家才是主要的推動者。在中國造成失靈（災難）的是國家的涉入，造成「國進民退」。
第三，第六章提及農民工學校的教師，為何這些教師待遇並不優厚，卻仍樂意奉獻於教育事業？如果這些教師沒有作為reproductive shock absorbers，又會是怎樣狀況？
第四，巨型城市一方面有對農民工和「低端人口」的排除；另一方面卻有「中國夢」的延伸。中國都市化的想像中有對「高端人口」、「人口素質」的企求，並且執行「積分入戶」的評鑑制度，從中可以看到民族主義動員「中華民族偉大復興」的矛盾，帶有新馬爾薩斯主義（Neo-Malthusianism）的色彩，甚至是種族主義式的想像。這一點讓人聯想到納粹德國的種族主義，理論化對猶太人的迫害，還有殘忍對待LGBT等人口群體，都和中國的人口都市化有相似之處。國族主義式的人口計畫具有法西斯化的色彩，嘗試「淨化」（purify）其自身人口，讓良好人口（ “good people”）留在都會地區。所以似乎也可以與第三帝國比較並批判這樣的都市化政策。

        Friedman回應指出，中國人口都市化政策與納粹德國的相似性，指出納粹德國以種族主義屠殺猶太人等其他種族，強調對自身種族的「淨化」，中國政府的作為的確有這樣的色彩；但更為複雜的是，回到馬克思主義式的解析，他的研究重點還是放在如何剝削、利用（占有）這樣的勞動力，如同美國的奴隸制度、系統性的歧視。人口政策中的確有意識形態成分，但一方面排除低端人口，另一方面又有對勞動力人口的需求，和「種族屠殺」仍有相當差距，因此和納粹的狀況不同。

提問環節
▌提問1：中國也有升學主義，特別是中學的中考和大學入學的高考，但Friedman著作中較多著墨於中小學階段，農民工子女參加中考和高考的情況如何？
        Friedman回應，中考和高考幾乎都保留給北京在地戶口的居民，外來人口要在北京在地考中考極為困難。在農民工學校中，如果父母和教師認為學生具有潛力、有可能考上大學，最有可能的選項還是回鄉就考；若留在北京，九年級後很可能轉往技職院校（technical schools），所以想升學的還是以選擇返鄉居多。此外，各省的規則和準備重點不一，這當然造成移工家庭的困難，形成「留守兒童」，如果想要繼續發展學業，農民工子女通常被迫與父母分離兩地。如果有北京戶口，能夠進入北大、清華的機會大為增加，而從鄰近省分進入北京就學的機會，也數十倍於其他省分。

▌提問2：城鎮化在中國仍有明顯的階層（hierarchical）問題，為何挑選北京研究？北京的特殊性何在？北京某方面不具代表性，但某一方面又反映了很核心的價值。從教育來看的意義在哪裡？讓這些被排除者的「後代」難以留在大城市，背後的政策動機何在？反之其他城市會有一些機制讓他們留下來，這個比較差別在哪裡？
        Friedman回應，巨型都市間的確有層級差異存在，北京是其中最具排除性的都市，最難取得戶口、也最難讓子女進入公立學校。以北京作為個案最重要之處，在於北京具有最優良的教育系統與資源，其他地區遠較北京具包容性，但學校品質遠遜於北京。以貴陽這個省會為例，，貴陽的公立學校較為容易進入，但跟北京的學校比較，品質就差很多。所以了解這種層級差別的確有其重要性。

▌提問3：在對北京中產階級的研究中發現，外來工作者想要讓子女留在北京，絕大多數是渴望北京的教育品質。勞工階級對於北京「地點」的要求是否有觀念上的差別？
        Friedman指出，農民工勞動階級考量不同，他們了解子女不可能有機會進入北京的好學校，多半還是讓子女返鄉就學，或者到家鄉省會、縣市層級的公立學校就讀，這些縣市公立學校與在北京的農民工學校相比，資源和品質都比較好。

▌提問4：以2016年在廣州的研究來說，廣州外來工作者，若在30歲上下、月薪五千人民幣、有學齡前子女的狀況，對子女教育的最好選擇可能是在縣城購置房產，讓子女得以進入當地幼托及之後上小學。前往縣城可能是較佳的選擇，所以既非待在都會區、也非被迫回到鄉村，更可能是一種曲折迂迴的策略（zig-zag strategy），讓子女在追求向上流動的起始點上抬高一級。
        Friedman回應，的確有在城市和鄉鎮之間來回移動的策略行為，但驚人之處在於，農民工子女學校每年都有很高的流動率。

▌提問5：中央政府和地方政府之間有矛盾。中央政府不希望城市裡有太多農民工，因為農民工會提出要求，也就有可能發生動亂，導致不穩定，中央政府劃設人口紅線的誘因是政治性的；地方政府則需要吸收農民工作為勞動力，因此形成和中央政府相左的誘因。另外，「低端人口」或許不如我們想像中「弱」，很多是年輕人、具有高度移動性，可以選擇返鄉。對北京來說，真正的低端可能是在地貧戶（local poor），他們甚至沒有「鄉」可返，因為他們家鄉就是北京，其處境可能遠比農民工（migrant workers）還慘。
        Friedman回應，政治穩定的確是北京的第一要務。中央有教育均等化（educational equalization）政策，問題在於不是由中央提供資助，而是要求地方政府負責。但是北京以外的城市，大部分不像北京豐富資源，無法達成均等化政策；若想補貼所有中小城市，對中央無疑是一個重大財政問題。的確有些農民工因為在家鄉有土地，所以相對有某種程度的社會安全，但是身為北京的都市貧窮階級，處境仍優於擁有二線城市戶口者。