38期[工作坊演講紀要]從工廠到城中村：中國經濟轉型中的外來工治理
38期[工作坊演講紀要]從工廠到城中村：中國經濟轉型中的外來工治理
演講日期：2024年12月10日
發佈日期：2025年6月6日
講者：彭昉 （國立臺北大學社會學系助理教授）
紀錄：黃盈穎（國立清華大學社會學研究所碩士生）
隨著中國經濟轉型，農村與城市的空間界線不斷重構，一群橫跨工廠與城中村、穿梭於製造業與服務業的流動人口群體逐漸浮現。他們從「盲流」轉變為「新廣州人」，既是城市治理體制的被治理者，也是勞動體制變遷的承載者。彭昉指出，在2017年，中國的城鄉移民人數就已超過2億4千萬，接近當年全球約2億6千萬的跨國移民。這群人長期被排除於戶籍制度之外，大多處於非正式勞動力市場與不穩定的勞動狀態，是市場化過程中最脆弱，卻也最被依賴的勞動階層。
彭昉為清大社會所中國研究學程的畢業校友，自碩、博士生涯起便持續關懷這群人。從2006年進入東莞台資工廠「恆發箱袋公司」展開碩士田野研究，一直到2016年博士期間，走入廣州的城中村，觀察服務業背景下的流動人口與NGO治理的互動。彭昉以十年跨度，描繪中國經濟轉型下對於外來工治理模式的轉變。
從工廠制服顏色的身分轉換，到生活秩序的邊境管理
彭昉在2006年進入位於珠三角農村工業區專門生產中高階行李箱與皮包的「恆發箱袋公司」，首先從車間操作縫紉機的工人開始做起，後期被轉調至辦公室擔任文員，並且在這個過程中完成了從「藍色制服」到「紫色制服」的身分轉換。彭昉指出，當時工廠內部透過制服顏色、宿舍劃分、食堂等級、員工證卡套等設計，建立起一套以公民權身分差序為基礎的治理體系。制服顏色的變化就象徵著社會階序位置的調動，並且改變了彭昉在同事間的社會關係。
藉由公民權身分差序，工廠在生產線上建立起一套結合控制與動員的霸權體制。薪資表面上雖採計時制，實際上卻以當日配額的完成度決定下班時間，形成一種「變相計件、實質責任制」的制度安排。工人為爭取準時下班，紛紛在車間上埋頭苦幹，這種制度性激勵也發展出特有的勞動語彙，例如工人常以「你今天幾點下班？」作為日常問候語。彭昉指出，這樣的生產文化與社會學勞動過程研究奠基者Michael Burawoy在芝加哥鐵工廠研究所提出的「趕工遊戲」十分接近。1兩者皆展現出工人「自願參與」的競逐行為，不僅追求更高的報酬，也在生產過程中重塑與確認彼此的社會關係，並從中獲得象徵性的回報與成就感。
另一方面，彭昉將工廠視為「替代性地方國家」（alternate local state），意味著工廠承擔起工人「勞動力再生產」的責任，在資本與治理交界處扮演類似國家的角色。從食宿安排、網咖與運動設施的設置，到週末播放電影，幾乎涵蓋工人生活的各個面向。在此基礎上，工廠同時建立起一套完整的「邊境管理」制度，利用嚴格的門禁制度、警衛定時巡邏、廠區四周設高牆與通電鐵絲網等，形成類似國家邊界的空間控制結構。
這種家父長式的「生活秩序再生產」，一方面限制了工人的行動自由，另一方面卻在社會秩序鬆動、潛在暴力風險的城市邊緣，為工人提供安全感。例如，員工若在廠外遭遇地痞勒索，只要逃回廠區，即可獲得警衛保護，進而形成「公司會保護我們」的集體認知與情感依附。2整體而言，在地方政府長期未將外來人口納入正式公共資源配置的情況下，這套由企業資本主導的治理體制，填補了制度性的缺口，成為中國特定歷史階段下治理真空的替代解方。
城中村：都市擴張過程中「徵地失敗」的產物
十年後的2016年，彭昉的田野地轉向廣州市內兩處典型的城中村——珠村與寶村。他發現，當時外來工的就業重心已由2000年代勞力密集的製造業轉向分散的服務業，外來工不再聚集於圍牆內的工廠，而是散布在城市街巷的雜貨店、小餐館、美髮店或按摩館等。隨著產業結構的轉變，雇主對勞工的治理模式也發生了變動。自2011年起，中國整體就業人口中，服務業首次超越製造業，成為主要吸納勞動力的產業部門。由於生產單位規模大幅縮小，雇主由企業轉為市區內的中小商戶，因此流動人口不再被雇主視為可以直接規訓與集體監控的「工人」，而是城市邊緣需要柔性治理、安撫與穩定的「居民」。
與此同時，城中村成為流動人口聚居的重鎮，這一變化與中國快速城鎮化和土地制度的特殊設計密不可分。彭昉指出，城中村的出現本質上是都市擴張過程中土地徵收的產物。政府在城市擴張時，通常僅能徵收村集體的農地，對於村民個人擁有的宅基地，則因法律限制而無法強制徵收，因此宅基地是否會被徵收，在當時城鎮化的快速發展下處於高度不確定的灰色狀態。面對這種制度模糊與未來的不確定性，許多原村民期盼往後能以樓板面積爭取更多的拆遷補償，選擇將自家宅基地「蓋好蓋滿」，並從「種地」轉為「種樓」3。然而，這些宅基地並未被徵收，反而在城市快速發展與流動人口持續湧入的背景下，迅速轉為規模龐大的出租空間。原村民將建物出租予數以萬計的外來務工者，構成中國城市邊緣一處人口可達數十萬的「城中村」。
制度創新所隱含的深層制度斷裂
中國產業結構的轉變，也打破了1990年代到2000年代初，研究中國流動人口學者廣泛接受的「連鎖移民」現象。在改革開放製造業發展時期，像恆發這樣的工廠往往透過「內招」制度，穩定吸納勞動力，實實在在構成一套穩定的生產體系。隨著外來工勞動空間轉向市區，這種規模化的人力動員機制便難以為繼。為因應這一挑戰，2010年代後期，中國地方政府逐步發展出「政府購買服務」的新治理模式，將治理工作外包給合法登記的草根NGO，藉由提供社會服務，消除社會不滿、安定流動人口。作為治理資源有限下的權宜之計，這一模式被視為一種「一石二鳥」的治理創新。然而，儘管表面上是一種制度上的創新，實際上卻暴露出制度設計與在地需求之間的張力。
這項制度之所以得以建立，一方面來自於2013年廣東省全面開放NGO登記，使原本處於灰色地帶的非政府組織取得合法身分；另一方面則是2016年《慈善法》實施後，對NGO接受境外資金嚴格設限，使NGO愈發依賴地方政府的標案與資金。標案制度雖然遵循公開、透明和公平原則，實際運作中卻因過度標準化產生諸多問題。以彭昉在廣州珠村的觀察為例，當地社工中心曾經承接政府標案，想要推動「防拐防騙」計畫，調查之後卻發現該地多年來未曾發生任何兒童拐賣事件。4這些投標計畫通常與在地需求脫節，往往只是為了應付年中與年底的考核，而非真正回應社區需求。
這種錯位的根源，也來自招標的運作方式。彭昉指出，多數NGO的計畫撰寫者並非熟悉社區的田野工作者，而是坐在辦公室裡負責撰寫提案的專職員工。他們通常掌握幾個特定區域的「地盤」，密切關心街道中心的出缺情況，每年11月的招標公告釋出後，便必須於兩週內迅速完成一份有競爭力的提案。由於提案時間緊湊，往往難以針對社區進行深度的調查與需求評估。整體來看，這種治理模式實質上是一種「高度官僚化的市場」，政府不再直接提供服務，而是制定標準、發布標案、委託執行，由NGO在招標市場中競爭。得標者進入高度標準化的執行與評估機制，接著必須面對考核，一旦績效不佳即被撤換，由新的NGO重新接手。治理於是成為一場週期性重複、形式大於內容的制度機器運作。
相對而言，寶村的社區教育中心透過與官員人際網路的協商合作，靈活地依社區特性規劃活動，服務內容更能貼近居民日常所需。然而，由於該運作方式高度依賴特定官員的支持與個人關係網絡，服務方式也運用大量的在地知識，使得其他地區難以複製經驗，治理方式無法制度化，最後演變成強調在地特殊性的「政治展演」。
透過彭昉的實地觀察可以發現，這些制度創新的口號，其實隱含著深層的制度斷裂。治理轉型從未真正解決流動人口的結構性困境，反而將治理轉化為一場權力分配與表演的競技場，流動人口的主體性與實際困境便容易被遮蔽與遺忘。原先應接受服務的對象被簡化為國家統計考核報告中的「參與者」，而真正的生活困境與主體經驗則被埋沒於報表與會議紀錄之中。
研究中國的學者都是歷史學家
彭昉在演講的尾聲，回望自身從碩士到博士的研究歷程，提出對中國研究學程訓練最深刻的體悟：在某種意義上，所有研究中國的學者都是歷史學家。由於中國社會長期處於快速變遷的狀態，因此每一場田野調查不僅是當代社會的紀錄，更是歷史的記載。
從2006年東莞台資工廠的生產線與宿舍勞動體制（dormitory labor regime），到2016年廣州城中村的NGO治理現場，彭昉透過兩段田野描繪中國外來工治理如何隨著產業轉型與國家策略重組而變遷。他不僅關注制度與政策的設計，更將視角投注於基層勞動者如何在縫隙中生存、協商與抵抗；從縫紉機前追求「下早班」的趕工文化，到NGO執行計畫時發生的困境，治理從未只是法規命令的執行，而是在日常生活裡被創造、調整，甚至消失的過程。
在這些縫隙中，治理制度即便看似理性與專業，實則深陷於地方官僚、政治表演與現實操作的多重張力當中。正是在那些沒有被寫入政策的空間裡，中國當代社會的治理模式與其裂縫，正被形塑、測試，並且不斷被挑戰。這不只是對治理的反思，更是對社會學作為一種知識實踐的深刻回應。若說歷史總在變動中重構秩序，那麼每一次田野的折返，都可能為我們重新理解國家與社會的邊界，打開新的政治想像空間。
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1「趕工遊戲」出自《製造甘願：壟斷資本主義勞動過程的歷史變遷》（Manufacturing Consent: Changes in the Labor Process Under Monopoly Capitalism）一書。Burawoy的觀察建立在計件制與固定工時上的遊戲，與恆發公司有些許差異。
2 此時期，農村人口可以暫時前往城市工作，但遭受歧視與社會排除，直到2003年發生「孫志剛事件」後，中國政府才著手廢除針對國內移動人口設立的收容遣送制度。
3 例如將宅基地向上加蓋至六層樓高，並向外加蓋，使得樓與樓的間距縮小到僅容一人通過，形成著名的「握手樓」與「接吻樓」。
4 因為村裡的人口組成結構多為年輕未婚女性以及開小店的中年夫妻與子女，前店後居、家店合一，鄰鋪之間彼此熟識，孩童常在店內或鄰里間活動，形成緊密的照看網絡。