36期[田野紀要] 貧困而後生：研究者視角中的精準扶貧機制與實作

田野地點：復旦大學社會科學高等研究院
田野時間：2023年7月4日
發佈日期：2024年6月21日
受訪者：王中原  (復旦大學社會科學高等研究院副教授)
撰稿人：廖人慧（國立清華大學社會學研究所學生）

這天在上海，結束上午行程，一行人從「江灣體育場站」租了共享單車騎往復旦大學邯鄲校區。沿路經過五角場商圈，各式文具書店、咖啡館、餐館、酒館、潮流商店林立，熱鬧同時具有書卷氣息的大學城風光，讓人感到欣喜與讚嘆。除了復旦大學，在上海的幾日，探險隊也曾到華東師範大學，校外人員進出大學高校都必須登記，或是出示邀請函，幸好登記手續不會太過繁瑣。

復旦大學社會科學高等研究院的王中原老師，是陶逸駿老師博士班時期的同窗，大夥很興奮能夠拜訪。這次訪問談話達三小時，除了針對新書《告別貧窮：精準扶貧的制度密碼》中的扶貧議題展開討論，王中原也提供我們許多研究及田野的意見，是難得可貴的訪問。

《告別貧困：精準扶貧的制度密碼》由復旦大學國際關係與公共事務學院左才、曾慶捷，社會科學高等研究院王中原共同研究編撰。歷時一年醞釀討論完成問卷設計，並招募50多位志願者，跟著師生研究團隊走訪19省17縣50村，透過豐富的問卷數據、田野資料及深刻的分析描繪，研究得以從制度視角著眼於鄉村個案，為中國在貧困治理中的機制與原理做出階段性總結。2020年12月底由復旦大學出版社出版，可以說是中國「精準扶貧」相關研究極具代表性的「尾聲」。

戶口清查與貧困識別

近年來，中央紓困政策的基調已從「脫貧攻堅」轉向強調「鄉村振興」，過去主要以解決眼前的「絕對貧困」問題為目標，在中央宣布「全面脫貧」後，扶貧工作便強調「產業扶貧」，希望能夠維持鄉村產業的穩定發展以避免「返貧」發生。

精準扶貧的開展始於戶口清查、識別貧困戶，這項任務是規模非常龐大的普查工作，據統計中國共有9,899萬的貧困人口，全面清查貧困人口並完成識別實屬不易。首先村幹部會「入戶」觀察打分，再將計分表輸入「國家扶貧辦公室」的數據系統中留存紀錄，最後透過數據系統，計算個別貧困戶的家庭人口資訊，包括性別、教育程度、收益變化，以此評估每個人的經濟狀況，了解該家戶可享有什麼樣的扶貧政策。戶口清查同時也幫助農村建立「社會信用體系」（social credit system），在許多偏遠的農村社會信用體系尚未完善，主要因素在於農村民眾多數沒有使用金融卡，或是支付寶、微信支付等線上支付系統的習慣，金融信用難以蒐集相關資訊。在幹部清查戶口的同時，會進一步登記每戶人家的收入狀況，如幾畝土地、多少頭牲畜，並留意家中孩童是否就學、個人有沒有失信與犯罪紀錄，最後評估家戶或個人的償還能力、經濟知識，透過這些資訊測量個人的政治指標、經濟指標、社會指標、倫理指標，進而計算個人「社會信用分數」。

「清查戶口」不只幫助識別貧困戶及建立農村社會信用體系，也幫助研究者了解農村人口組成結構的情況。據調研發現，農村人口到外地打工的現象與問題越發明顯，不過由於針對貧困人口的紓困政策仍是以「戶」為單位，因此無論家戶人口是否出外打工，一旦獲評定為扶貧對象，仍能享有相關政策及福利資助，除了在養殖業「因發放育苗對象在外地打工無法飼養」的情況下，才有「因出外打工而未能享有扶貧政策」的可能性。王中原指出，在許多貧困縣中，當地政府對青年出外打工抱持樂觀態度，一方面是出外打工的工資較高，能夠拉高所得，幫助貧困家戶脫貧，另一方面也解決城市工廠缺工的問題，例如在「聯結式幫扶」政策施作下，「幫扶地區企業」輔導「被幫扶地區民眾」參加培訓課程，使其成為專業保母、水泥工人、建築工人，再媒合到對口的城市打工，故市場上有特定農村擅長特定專業這樣的口碑存在。雖然出外打工有利於改善整體農村收入，但青壯年人口大量外流，使得「留守兒童、留守老人」成為農村另一棘手問題，因此當前政策開始鼓勵「外出務工人才回鄉」，許多地方以「歸雁工程」稱之，期待透過人才回流，將技術與資金帶回家鄉，進一步解決產業發展與就業問題。

產業扶貧、聯結式幫扶

在「脫貧攻堅」及「鄉村振興」背景下，「幫助農村發展產業」是一項重點工作。在「產業扶貧」的模式裡，農村以發展其特有產業為基礎，農戶可選擇投入農務勞動，或是將土地承租出去，讓農村產業在通過「私人企業」、「能人大戶」或「集體經濟」承包的方式下進行生產，農戶不僅可向承包主收取土地租金，同時也能獲得承包主分紅。此外，有些農村開發其特有人文環境資源，建設旅遊風景區，透過此種「新型態產業」的發展帶動農村經濟，以此達到「扶貧」及「農村產業發展」的雙重目標。

另一方面，農村產業的振興也和「聯結式幫扶」模式密切相關，王中原指出，自1980年代開始，區域之間的締結形式就已存在，省級之間彼此「結對」再尋常不過，而此作法事實上源於共產黨在革命時期做群眾工作的「結對認親」。在聯結式幫扶模式中，除了省級之間締結對口關係，層層下至地級市或縣，甚至街道，都有相互的對口關係。聯結式幫扶的運作主要仰賴地方幹部的動員，首先，由幫扶地區選派幹部至被幫扶地區「掛職」，同時引介企業家進駐被幫扶地區投資發展，形成被「幫扶地區生產、幫扶地區消費」的「產地與市場」合作。然而，在不同對口城市的經營策略以及在產業發展上採用不同的扶貧模式下，造就了不同的扶貧成效及產業樣貌，再者，在聯結式幫扶的機制下，「菁英俘獲」（elite capture）的情況普遍，因此產生收益分配的不公平。

產業扶貧、聯結式幫扶，都能夠幫助農村產業振興，但以長期發展來看，相關單位仍須做好市場評估，才能兼顧農村產業的「持續性」及「自主性」。王中原舉了「砂糖橘」和「獼猴桃」的例子，在精準扶貧時期，農村大量種植砂糖橘，久而久之形成生產過剩的問題；另外，獼猴桃原是某農村的特色物產，在其他農村幹部跟進效仿、鼓勵農民種植後，獼猴桃的市場價格下跌，導致農民損失慘重。產業的發展無法僅靠政策，最終仍要順應市場經濟的邏輯，無論是在精準扶貧或鄉村振興，作物「同質性高、特殊性不足」的情況屢見不鮮，因此應對市場情勢適時調整，是農村發展產業扶貧需特別注意的。王中原認為，若能借助政策力量打造完整的產業鏈，比較能克服這些挑戰，例如咖啡產業，從育種、加工、烘焙、商賣、觀光，每一個環節皆有相應發展的成果。

脫貧後的下一步？

在「脫貧攻堅」宣告「取得成功」後，「鄉村振興」仍持續推動，是為了避免「返貧」發生。然而，農村面臨的不僅是貧困問題，在「撤鄉併鎮」實施後，農村地區教育資源貧乏也是相當嚴重的問題，有些地區甚至連一間學校都沒有，學齡兒童為了就學，小小年紀就必須住校，導致許多家長寧可帶著孩子一起到大城市打工，這樣的遷徙家庭到了大城市，卻難以真正落地生根。精準扶貧的目標在於針對「絕對貧困」的治理，然而，我們同時也應關注城市中的「相對貧困」問題。農村人口到城市打工就業，除了衍生出「落戶」問題，打工人在城市的福利未被全面保障，無法完全融入到城市的社會體系，特別是在健康、養老、就學等方面，都被排斥在社會福利之外。這幾年中國欲建立「城市群」的趨勢，將來勢必吸引更多人口往城市移居，回顧這個問題，王中原將其與陶然《人地之間》的觀點連結，指出人口往城市移動定居或許是必然的，但農村的問題還是要從根本去改革，若農村土地能夠流轉，使農民能夠將閒置土地賣出，一方面可以解決地方財政問題，另一方面也可以解決房價問題。

王中原在最後總結，扶貧政策的推動，尤其是「脫貧攻堅」至今，高度仰賴中國特有的「頂層設計」制度結構，使各部門的力量與資源得以調動、東西部城市得以深化合作，都是相當不易的任務。由於撰寫本書的緣故，揭開許多基層地方幹部努力工作的實況，感到相當敬佩，並期許在更長的時間下，政策能持續作用，幫助更多處於社會邊陲的人口。
 

 

《告別貧困：精準扶貧的制度密碼》