習近平時代中國的環境政策指導效果：以頂層設計下的城市固體廢棄管理的生態轉型為例

演講日期：2023年11月14日
發佈日期：2024年4月2日
講者：周順子（德國杜賓根大學人文學院亞洲與東方研究系博士候選人）
記錄：陳廷瑋（國立清華大學社會學研究所碩士生）

(圖片來源：周順子攝影)

        本次演講主題為習近平時代前後環境治理的比較研究。「城市固體廢物」指的是垃圾，這個研究的本質是用垃圾分類政策作為切入點，去理解習近平時代的環境政策，或者說整個政策過程及地方治理有哪些變化。在這個基礎上，能讓中國以外的學術界更了解習近平時代整個官僚體系與地方政治的氣氛。

        「垃圾回收分類」是一個比較特別的政策，習近平一度非常熱衷和推崇，並反覆推動多次。政策將近六年，但實際上沒有任何顯著的效果。在中國，這件事情被大家覺得是一個謎團。習近平已經在任超過兩屆，通過集權及運動，個人威望已達到前所未見的程度，他能夠取消憲法中的任期限制，卻無法在中國實現他所追求的垃圾分類政策。周順子認為這件事情是非常好的切入點，反映的其實就是學術界長期以來描述的「碎片化的威權主義」，也就是中國領導人自己所說的「中梗阻問題」，即中央一級的政策會被「非常懶惰、懈怠的中層與基層」地方政府影響實際政策效果。

        習近平時代的政策制定，是以「頂層設計」為原則來進行，也就是說，習近平跟毛澤東時期，本質上並沒有任何的差別，都是由中央進行詳細的政策安排，然後交由中層級的兩級政府（省、市）進行統籌、動員和考核，再由基層政府（縣、區、鄉鎮、街道）推動落實。這裡的關鍵是要釐清「主動」及「被動」的關係。

        周順子參考政治指導理論（political steering theory）將整個中國的行政體系定義成一個「主體」及「客體」。在這個框架中只有中央領導，即習近平個人，是絕對的指導主體，由習施加壓力，去推動他所期望的政策實施與落實。每一個地方政府，從省政府、市政府、縣政府、區，再到最基層的街道，這些各級政府很大程度上是被引導的「客體」，同時又是發出指導的「主體」。當地方政府作為被動員的「客體」對象的時候，需要向上級部門負責；而當地方政府作為「主體」的時候，需要動員、管理下級政府，以及轄下的機構、企業和人民。這個結構中特別重要的是「中間層的地方政府」，也就是「省政府與市政府」，塑造他們的行為至關重要。

        周順子又從「指導能力」（steering capacity）、客體的「可治理性」（governability）這兩個角度針對中國的環境政策進行分析，以此回答兩個問題。第一，上級政府如何去動員下屬政府進行政策的落實。周順子關心主體所使用的動員模式和工具，提出四種模式，包括：「硬指導模式、談判、競爭和軟性的引導」，其中尤其關注「硬指導模式」，也就是中央如何以強硬的態度動員下屬政府。第二，上級政府採用什麼「工具」完成政策的指導。中國政府最典型的工具就是考核，即官員的「績效考核制度」。

        垃圾分類的行政分工在中國的情況尤為特殊。在台灣和德國，一般是由環境相關的系統或局處負責、監管、統籌及規劃；但是在中國，垃圾分類的職責在國家層面上的中央部會是「住房和城鄉建設部」（簡稱住建部），在地方層面的負責局處是「城市管理局」（簡稱城管局），由這兩個部門同時負責居民生活垃圾的收集、運輸及處理。此外，另有「生態環境部」扮演「監督者」的角色，負責整個運輸和處理過程中的污染管控。

        倘若按照垃圾的類型來劃分行政職責的話，情況就更為複雜。舉例來說，城管局負責居民產生的垃圾；至於商務機構（例如餐飲業等行業）所產生的垃圾，可回收垃圾實際上是由商務機構直接負責；生物廚餘等其他垃圾由城管局負責，但工業有害垃圾由生態環保部負責。因此，中國的整個垃圾回收系統是一個非常破碎，而且功能互相重疊、犬牙交錯的狀態。

        周順子從2018年開始關注中國的垃圾回收政策，2019年起並在兩個城市進行實際調研。期間大概進行了五輪在地或在線訪談，其次也使用政府提供的公開和非直接公開的文件進行分析，包括政策文件、內部會議紀錄、會議報告，以及考核辦法、通報的訊息等。

        中國的垃圾回收政策並不是由習近平首次提出，早在中國共產黨剛執政時就曾提出，但那個時候主要是基於「資源的利用」，是為了提倡不要浪費並解決「資源的回收」。一直到胡溫時代才第一次以「環保」為目的進行垃圾分類的倡議，但發動了十年的時間，基本上是失敗的。

        習近平最早是在2015年提出的「生態文明體制改革總體方案」中，提到要在全中國各個領域全面做垃圾回收。2016年，習近平在中央的經濟金融領導小組第四次會議上，又再次明確表示要做垃圾分類與回收。最後，國務院在2017年正式發布中國第一個明確的、中央級別的垃圾分類政策，並以強硬的姿態推動。

        這份文件設定了兩個「硬指標」，即下級政府必須落實的指標，且又分成「制度層面」和「執行層面」。在制度層面上，習近平要求各個地方政府必須建立配套的地方立法，地方人大應該要有相對應的法規及標準來執行；在執行層面上，最早的目標是要在2020年達到至少35%的回收率。然而，制度方面的實際進展，整體來說，大多數的城市在2019年底至2020年初期間頒布了地方法律，但有一些城市至今尚未完成立法。

結論
        周順子採用三種方式來綜合比對中國垃圾回收的狀況並進行判斷。首先是參考非政府組織發布的垃圾分類指數，其次是與中國友人從2019年開始持續走訪兩個城市的試點社區，最後再通過地方政府的垃圾處理數據進行交叉分析。周順子的基本結論是，有一些城市的垃圾回收狀況尚可，包括上海、蘇州與深圳。

        周順子評價中共中央在垃圾分類政策中所達到的指導模式，實際上是一種「結果受限的」指導模式。由於省、市政府及基層政府共享利益，或者說對於地方的既得利益有共識，可說是天然的利益聯盟，因此，這一級別的政府在決定怎麼去動員的時候，首先考慮的會是如何保護地方利益，在能夠保護地方利益的基礎上，才會去考慮如何讓中央滿意。

        如此一來，省、市政府及基層政府在落實政策的過程中，表現出來的是追求「最低的合規性」，並且為了達到這個「最低的合規性」，在進行政策推動時會制定出「故意的、自我限制的」指導模式，或者可以通俗地理解為「裝模作樣的」指導模式。周順子認為，地方政府通常採取「迴避性」的適應策略，在政策執行上只追求所謂的「最低的合規性」，因此無法達到更好的政策效果。